Sénégal

Note produite par l’Association Sénégalaise d’Evaluation - SenEval (2017)


Introduction

Le système politique du Sénégal est fondé sur un régime présidentiel, marqué par une longue tradition démocratique, avec deux alternances en 2000 et 2012.

Au Sénégal, le dispositif légal pour impulser le suivi et l’évaluation s’adosse sur la loi fondamentale (la Constitution de 2001) qui dans son préambule affirme l’attachement à « La transparence dans la conduite et la gestion des affaires publiques ainsi qu’au principe de bonne gouvernance ».

Depuis l’accession du pays à la souveraineté nationale, les Gouvernements successifs ont posé des actes visant à instaurer une culture démocratique de la gestion des ressources publiques qui exigent nécessairement la mise en place de dispositifs de suivi et d’évaluation (S&E) performants.

Cependant, c’est à partir des années 2000 que le suivi et l’évaluation se sont érigés comme outils incontournables de la bonne gouvernance et de la démocratie. En effet, à partir de 2001, le Sénégal a pris des engagements et adopté une série de réformes tant aux plans international et régional que national, qui ont permis de mettre la question de l’évaluation à l’ordre du jour national.

La présente note fait le point sur la situation de l’évaluation au Sénégal, et son système national de suivi et d’évaluation de façon plus large. Elle s’articule autour des points suivants: (i) le contexte de l’évaluation; (ii) le dispositif; (iii) les contraintes et les opportunités; et (iii) les perspectives.

Développée par les membres du Comité Scientifique de SenEval, elle est construite sur la base de l’expérience et de l’observation cumulée de SenEval, l’Association Sénégalaise d’Evaluation formalisée et reconnue depuis 2012. La note fait également référence à plusieurs travaux publiés sur l’évaluation au Sénégal.


Le contexte

Au plan international, le respect des engagements a porté, entres autres, sur les Objectifs de Développement Durable (ODD), la Déclaration de Paris (DP), l’approche budgétaire et sectorielle prônée par l’Union Européenne (UE), et l’Instrument de Soutien de la Politique Economique (ISPE) avec les Institutions de Bretton Woods.

Au plan régional, il s’agit des engagements en faveur du nouveau cadre harmonisé de gestion des finances publiques de l’UEMOA, qui préconise, entre autres, le passage d’un budget de moyens à un budget de résultats, et l’introduction de la pluri-annualité dans la gestion publique, notamment le Document de programmation budgétaire et économique pluriannuel (DPBEP) et les Documents de programmation pluriannuelle des Dépenses (DPPD), élaborés par les ministères sectoriels.

Au plan national, le respect de ces différents engagements s’est traduit par la mise en œuvre de réformes et l’introduction de nouveaux instruments qui constituent des cadres programmatiques plaçant les démarches évaluatives au cœur des dispositifs de management des politiques publiques. Il s’agit notamment : (i) de la conception et de la mise en œuvre du Plan Sénégal Emergent (PSE), cadre de référence des politiques publiques ; (ii) la généralisation de la gestion Axée sur les Résultats de Développement (GRD) ; (iii) la création de Cellules d’étude et de planification (CEP) au sein des Ministères sectoriels. Ces cellules sont chargées, entre autres missions, de suivi et d’évaluation des programmes et projets mis en œuvre au sein de ces départements sectoriels.

Il s’y ajoute que la réforme constitutionnelle de 2016 a élargi la mission de contrôle de l’Assemblée nationale, en lui conférant un mandat en évaluation des politiques publiques. La nouvelle législature, mise en place en septembre 2017, se trouve dans les dispositions d’exercer ce nouveau mandat. Il s’agit là d’une avancée très significative, dans le sens de l’institutionnalisation de l’évaluation au Sénégal.


Le dispositif de l’évaluation

Il est largement reconnu que les informations de suivi et les conclusions d’évaluation peuvent contribuer de plusieurs manières à une saine gouvernance, notamment dans les domaines de l’élaboration des politiques fondées sur des données factuelles (y compris la prise de décisions budgétaires), la formulation des politiques, la gestion et la responsabilité des acteurs publics (Mackay 2007). Les gouvernements de par le monde ont réalisé ce potentiel avec un courant mondial pour le renforcement des systèmes nationaux de S&E. Aussi, il est admis que l’efficacité des systèmes nationaux reposent grandement sur la bonne qualité des informations relatives au S&E, l’utilisation des informations relatives au S&E et la viabilité du système. Pour ce faire, plusieurs éléments constitutifs doivent être considérés. Il s’agit notamment du cadre politique et institutionnel (i), du cadre organisationnel et des acteurs (ii) de la méthodologie (iii), des capacités (iv) et de l’utilisation (v). La suite de cette note porte sur cette analyse.


Le cadre politique et institutionnel

Le Sénégal n’a pas formulé ni légiféré une politique nationale d’évaluation (PNE). Cependant, le Cadre harmonisé de Suivi-Evaluation (CASE) à travers le décret n°2015-675 du 28 mai 2015 a été mis en place pour le suivi de la mise en œuvre des projets structurants du Plan Sénégal Emergent (PSE), Vision 2035. En son article 2 notamment, le décret indique que « Le Cadre harmonisé fédère les systèmes d’information et de S&E développés par la Présidence de la République, la Primature, le MEFP, le BOS et le BOM ».

Placé sous l’autorité du Président de la République, le CASE facilite donc les processus de suivi, de revue et production de rapports liés à l'État de mise en œuvre de la politique économique et sociale du Sénégal.

Le CASE ne se prononce donc pas comme une politique nationale pourrait le faire sur un plan d’évaluation (quoi évaluer, quand évaluer, pourquoi, comment et pour qui ?). D’autres éléments soutenant le cadrage politique du suivi et de l’évaluation sont également faiblement articulés voire inexistant. Il s’agit entre autres de la/du :

  • mise en place et l’articulation d‘un budget dédié à l’évaluation des politiques publiques,
  • lien entre la budgétisation publique et l’intégration des résultats générés par le système de suivi et d’évaluation et la planification nationale,
  • cadre renforçant la transparence et l’impartialité et soutenant les rapports de responsabilité,
  • mise en place d’incitations explicites et transparentes en matière de pratique et culture évaluative,
  • davantage de clarification sur la participative effective et décentralisée de toutes les parties prenantes du système national (Exécutif, Judiciaire, Parlement, Collectivités locales, Société Civile, Secteur Privé, Universités et Institutions de Recherche, …)


Cadre organisationnel et acteurs

Au plan organisationnel et des acteurs, le dispositif de suivi et d’évaluation est éclaté et porté par quelques structures dont les mandats en la matière sont peu clairs.

Il s’agit notamment de la/du/des :

  • Cour des Comptes ;
  • Inspection générale d’Etat (IGE) ;
  • Bureau Organisation et Méthodes (BOM) ;
  • Direction générale de de la Planification et des Politiques économiques (DGPPE) ;
  • Assemblée nationale ;
  • Bureau opérationnel de Suivi (BOS) du PSE :
  • Cellules ou directions chargées de planification et de suivi-évaluation des ministères.


Toutes ces institutions, qu’elles soient de l’exécutif, du législatif ou du judiciaire, revendiquent dans leur mission, la légitimité de porter une fonction d’évaluation des politiques publiques, mais dans les faits ne l’exercent pas réellement, ainsi complexifiant le débat sur la délimitation des champs et l’intégration verticale comme horizontale des sous-systèmes.

Il convient également de souligner que certaines organisations de la société civile (OSC) développent des activités d’évaluation. Il s’agit, entre autres : du CONGAD, du Forum Civil, de la Plateforme des Acteurs non étatiques (PFANE) et d’ENDA.

La création en 2012 de l’Association sénégalaise d’Evaluation (SenEval), dont la mission est de promouvoir le développement de la culture et de la pratique de l’évaluation, constitue également un instrument de plaidoyer auprès des pouvoirs publics, pour favoriser l’institutionnalisation de l’évaluation et améliorer les processus nationaux des politiques publiques.

Concernant les partenaires techniques et financiers (PTF), ils ont systématisé la pratique évaluative, en l’incluant dans toutes les conventions de coopération. Il s’agit, entre autres, du PNUD, de la Banque Mondiale, de l’UNICEF, de l’UNFPA, de la BAD, de la Coopération technique belge, de la Coopération française, de l’ACDI, de l’AFD, du FIDA et de l’Union européenne (UE). Aussi, la demande d’évaluation s’accroît-elle plus de leur côté que de celui du Gouvernement.


Méthodologie

Il s’agit de présenter la méthodologie et les approches d’évaluation les plus en cours. Ce faisant, il faut d’emblée dire que dans la pratique de S&E au Sénégal, l’accent est mis surtout sur le suivi, et moins sur l'évaluation. L’apprentissage à travers l’utilisation des résultats de l’évaluation et de suivi demeure encore faible.

Le cadre de suivi des politiques publiques est donc fourni par le PSE (Horizon 2035) et les PAP (Plans d’action Prioritaire quinquennaux) qui l’opérationnalisent. De façon annuelle des RAC (Revues annuelles conjointes) assorties d’une information du tableau de suivi des indicateurs de tous les secteurs de la politique économique et sociale se font. La RAC est alimentée par des revues sectorielles et le service statistique national, service qui s’améliore d’année en année. En parallèle le BOS suit le tableau de bord pour les 27 projets et les 17 réformes phares qui se distinguent dans la couverture du PSE du fait de leur fort potentiel catalyseur et transformationnel.

D’une RAC à l’autre des processus d’apprentissage s’opèrent. Aussi, suite au premier PAP 2014-2018 un certain nombre de travaux de recherche, dont certains à caractère évaluatif, sont entrepris pour informer le prochain PAP 2019-2023. Toutefois, l’ampleur, les conséquences et implication dans les rapports de responsabilités ne sont pas pleinement appréhendées. Aussi, un niveau d’alignement entre la planification politique/sectorielle et le budget et la politique/ revues sectorielles est observable.

En ce qui concerne l’évaluation, compte tenu des ressources limités, le système national a pendant longtemps donné une certaine priorité à l’évaluation ex-ante utilisant beaucoup la méthode coûts-avantages dans le choix des programmes et projets pour inscription au budget.

La promotion de la pratique de l’évaluation formative, finale ou ex-post a été plutôt le fait des PTFs qui ont promu l’évaluation de leurs interventions y compris celles mises en œuvre de façon conjointe avec le Gouvernement.

Ce faisant, il y a une pratique croissante de l’évaluation d’impact avec des devis quasi-expérimentaux ou expérimentaux en partenariat avec les universités et chercheurs nationaux (UGB, CRAES, CRES, etc.) et l’expertise internationale. Ces travaux sont maintenant non seulement portés par les PTFs mais de plus en plus par le Gouvernement.

Pour conclure, le suivi et l’évaluation des activités et produits s’effectuent et commencent à relever de la routine, l’évaluation d’impact progresse, les évaluations d’effectivité se multiplient, sont souvent récapitulatives et se concentrent sur les effets et les processus. Leur comptabilisation est difficile mais elles semblent utiliser des combinaisons de méthodes quantitatives et qualitatives selon des devis méthodologiques pas toujours bien maîtrisés (ex. : jusqu’à récemment et même jusqu’à présent, sont qualifiées d’évaluations d’impact des évaluations qui n’en sont pas, le multiméthode est confondu avec les méthodes mixtes, etc. Si pour le moment nous ne disposons pas de méta-évaluations sérieuses, les indices et même des méta-évaluations partielles menées par des PTF/ONG nous confortent dans cette analyse).


Capacités

Le débat sur les capacités se pose depuis plusieurs années avec une étude diagnostique des capacités évaluatives nationales entreprise en 2006-2007 par SenEval, en collaboration avec le Gouvernement et le Système des Nations Unies et en partenariat avec l’Organisation Internationale de la Francophonie. Cette étude indiquait déjà un besoin de renforcement des capacités à l’égard de la demande, de l’offre et de l’utilisation des évaluations. Plusieurs acteurs s’y investissent ces dernières années avec une augmentation relative de l’offre en formation diplômante en évaluation avec dorénavant des masters en suivi et évaluation proposés par des institutions supérieures privées, dont la qualité est à vérifier, vu les ressources limitées et la nouveauté de cette formation. En sa qualité d’Association d’Evaluation, SenEval joue sa partition avec une activité qualifiante continue d’exposition, échanges, orientation, mentoring, coaching, etc.

Aussi a-t-elle entamé des chantiers plus stratégiques de mise en place d’une base de données des évaluateurs ainsi que la définition des métiers et compétences d’évaluation, ces activités devant contribuer à la professionnalisation des évaluateurs du Sénégal et à l’amélioration de l’offre.

En ce qui concerne la demande, SenEval compte monter un projet plus large d’orientation et de plaidoyer pour une politique nationale d’évaluation (PNE) au Sénégal. Ce projet vise une PNE qui clarifierait notamment les cadres politiques, institutionnels et organisationnels de l’évaluation au Sénégal. Il devrait également soutenir le débat sur les capacités et la méthodologie avec des incidences sur le renforcement de la demande.


Utilisation de l’évaluation

La recherche évaluative réitère l’importance que l’évaluation soit utile et utilisée, et indique plusieurs types d’utilisation (instrumentale et immédiate dans la prise de décision, conceptuelle avec un apprentissage incrémental et par percolation, politique ou symbolique, processuelle et enfin imposée, Weiss 2005).

Très peu d’information, encore moins de travaux, étant disponible sur l’utilisation de l’évaluation au Sénégal, il est difficile de correctement appréhender la question. Il apparaît que selon le commanditaire, sa sensibilité sur les questions, les ressources investies dans l’évaluation, etc. demandeurs et offreurs d’évaluation au Sénégal discutent de la question et prennent des mesures plus ou moins consistantes pour soutenir l’utilisation. L’utilisation est probablement plus importante dans le cas des évaluations menées dans le cadre des revues à mi-parcours des programmes et projets mis en œuvre par les PTFs et le Gouvernement.


Les contraintes et les opportunités

Les éléments de diagnostic précédents indiquent donc un certain nombre de contraintes qui pèsent sur le dispositif de S&E au niveau national. Mais des opportunités tangibles font espérer un développement de l’évaluation, dans un proche avenir.


Les contraintes

Pour l’essentiel, elles se présentent, entre autres, comme suit :

  • un faible niveau de développement de la culture de l’évaluation;
  • une institutionnalisation encore timide de l’évaluation des politiques et programmes publics;
  • une perception de l’évaluation qui privilégie le contrôle et la reddition des comptes, au détriment de l’apprentissage et de la prise de décisions pour l’amélioration des politiques publiques;
  • les faibles capacités des parlementaires à susciter et à utiliser l’évaluation des politiques de développement, comme moyen de contrôle de l’action gouvernementale;
  • les faibles capacités évaluatives de l’Administration publique (demande en évaluation faible, compétences limitées des ressources humaines en matière d’évaluation);
  • les faibles capacités à renforcer les évaluateurs et promouvoir une plus grande professionnalisation;
  • une utilisation insuffisante des résultats de l’évaluation.


Pour lever ces contraintes, l’élaboration d’un programme de renforcement des capacités évaluatives, articulé autour de la satisfaction des besoins des acteurs et structures impliqués, est plus que nécessaire. C’est dans ce sens, que le projet CLEAR, appuyé techniquement et financièrement par la Banque Mondiale, la BAD, UK-DFID et autres partenaires, a été mis en place au niveau global. Ici à Dakar le projet CLEAR est installé au CESAG avec l’objectif d’aider les pays d’Afrique francophone à renforcer leurs capacités en S&E et gestion de la performance des programmes et politiques publiques.


Les opportunités

En termes d’opportunités pour le développement du suivi et de l’évaluation au Sénégal, il convient de noter:

  • une approche participative de la planification, du suivi et de l’évaluation des projets et programmes, à travers le PSE, les lettres de politiques sectorielles élaborées par les ministères, les Plans de développement des collectivités locales, etc.);
  • une prise de conscience des pouvoirs publics sur la nécessité de promouvoir le contrôle des ressources publiques, pour plus de transparence budgétaire (développement de la redevabilité par la mise en place d’organes de contrôle);
  • une prise de conscience de la société civile sur la nécessité d’exiger plus de redevabilité et d’exercer un contrôle citoyen;
  • la transformation progressive des modalités de l’aide publique au développement, par l’utilisation et le renforcement des systèmes nationaux de gestion y compris ceux de l’évaluation;
  • l’établissement d’un lien entre la bonne gouvernance et l’évaluation à travers le processus d’auto-évaluation du Mécanisme Africain d’Evaluation par les Pairs (MAEP);
  • la promotion de la gestion axée sur les résultats en général et des budgets-programmes en particulier, dans le cadre de la réforme des finances publiques, initiée par l’Union Economique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA) et ses pays membres (amélioration de l’évaluabilité des programmes publics);
  • le nouveau mandat de l’Assemblée nationale, en matière d’évaluation des politiques publiques, comme instrument de contrôle de l’action gouvernementale.


Les perspectives

En perspective, il convient de développer les actions suivantes :

  • construire un système national intégré de suivi et d’évaluation par étape, en se basant sur les programmes présidentiels prioritaires;
  • élaborer une politique nationale d’évaluation (et un plan national d’évaluation), basée sur une stratégie pluraliste et impliquant tous les acteurs du développement économique et social;
  • mener un plaidoyer politique auprès des hautes autorités de l’Etat (le Président de la République et le Premier Ministre) pour l’augmentation des budgets destinés à l’évaluation et au renforcement des capacités évaluatives;
  • appuyer les initiatives de promotion de la culture de l’évaluation, menées par SenEval et autres réseaux œuvrant pour la culture du résultat;
  • développer une offre de formation nationale en matière d’évaluation visant le renforcement des compétences et la «professionnalisation» de la pratique évaluative;
  • développer la coopération en évaluation avec les pays amis, les sociétés/associations d’évaluation et les partenaires techniques et financiers.


En conclusion, il est à retenir que la situation du suivi et de l’évaluation au Sénégal est caractérisée par une relative maturité de la pratique évaluative et une faible institutionnalisation de la fonction d’évaluation. Cependant, des opportunités réelles se font jour et devraient permettre un meilleur ancrage et une pratique davantage mature de l’évaluation.


Références documentaires

  • De MUYNC, E., LO, A.K., NDOYE, O., et VAN UFFORD, P.Q. L’Evaluation Comme Exigence Démocratique. Etude Diagnostique des Capacités Evaluatives au Sénégal. SenEval, 2008
  • DIOP, M. FAYE, S.S., HOPWOOD I., KINDA, O., LOMENA, M, et al. SenEval – A Decade of Advocacy and Action for Evaluation in Senegal in J. RUGH et M. SEGONE (eds.), VOPEs Learning from Africa, Americas, Asia, Australasia, Europe and Middle East. Evaluation Working Papers #9, UNICEF, EvalPartners, IOCE, 2013, pp 249-261
  • LOMENA, M.. Evaluation Development in Senegal. African Evaluation Journal, 2013, 1(1): 30-37
  • MACKAY, K. « Comment Mettre en Place des Systèmes de S&E pour Améliorer les Performances du Secteur Publique ». Banque Mondiale, 2007
  • NDIAYE, MOMAR et AW. Etude de cas sur le Sénégal. In CLEAR, « African Monitoring and Evaluation Systems: Exploratory Case Studies ». CLEAR, Graduate School of Public and Development Management, University of Witwatersrand, 2012, pp 94-139